新葡的京集团350vip8888APP下载

学术科研
学术观点当前位置: 首页 > 学术科研 > 学术观点 > 正文

马海涛、白彦锋、岳童:传统财政学的实践困境与行为财政学的应用

发布时间:2022-06-24 来源: 浏览次数:

undefined

undefined


摘要:作为财政学科的新型研究领域,行为财政学以更实用的分析范式和研究方法有效弥补了传统财政学的不足,也使得财政学科更具有解释力和引领能力。首先,本文梳理了传统财政学理论在实践过程中的困惑和难点。现实生活中的人总是存在着认知偏误和选择偏好,导致财政政策制定和财政收支决策总会产生税收遵从之谜和财政幻觉等问题。其次,本文详细介绍了行为财政学的基本分析范式和研究方法,并通过研究案例和实践案例说明了行为财政学对传统财政学困惑的分析和解答,进一步探讨了行为财政学理论和方法论的适用性和局限性,以及未来在我国的研究与应用前景。


关键词:行为财政学;财政学困境;公共政策;实验经济学

2002年诺贝尔经济学奖获得者Daniel Kahneman和Vernon L. Smith将两个截然不同但又能相互融合的学科交叉重叠,利用认知心理学的分析范式和实验经济学的研究方法来研究人类行为表现和决策,对传统经济学理论提出了挑战;2017年,美国芝加哥大学经济学家Richard Thaler同样凭借行为经济学理论获得诺贝尔经济学奖,主张要将心理学和行为科学的研究方法纳入传统经济学理论分析框架,“还人类以本来面目”。行为经济学被越来越多地融入应用经济学的实践中,行为财政学则是行为经济学在财政学领域的分支,深入反思了传统财政学的缺陷和困惑,主张将行为经济学的基本理论和实验经济学的基本研究方法运用到财政政策制定、政府财政收入和支出规划等传统财政学实践的方方面面。行为财政学由McCaffery和Slemrod首次提出,此后作为现代财政学科的创新性研究领域迅速崛起。

需要指出的是,传统经济学固然有缺陷,但这是其难以避免或者说一定会存在的。因为任何学科都不可能将现实生活进行复制,要进行研究,就难免要进行假设,同时舍弃一些其他枝枝蔓蔓的东西。但随着数据信息技术和人工智能的快速发展,越来越多的经济学家开始反思传统经济学的研究方法,反思试图将“人”当作“机器”来理解的研究思路。正因为传统财政学强调了经济人的理性行为,也导致其忽视了人在现实生活中非理性的一面。或者说,传统财政学的贡献在于成功分析了经济人的理性行为,而行为财政学则试图分析财政收支当中的非理性因素(或心理因素)。相较于传统财政学,行为财政学是一项更具有实践性和应用性的研究分支,通过分析个人和政府机构的认知偏差和选择偏误,在一定程度上解答了传统财政学学科难以有效解决的“政府失灵”问题,并更好地发挥了解决“市场失灵”问题的作用,是对传统财政理论和公共政策制定的补充和发展,也推动现代财政学理论研究跨越到一个新的发展阶段。

对于我国而言,财政是国家治理的基础和重要支柱,财政部门也在党领导人民治国理政的过程中发挥了重要的作用。“十四五”规划强调了国家的统筹发展和安全问题,国际形势的深刻变化也使我国面临各种风险挑战;习近平总书记同样强调了“我们必须把防风险摆在突出位置”,而只有依靠更可持续的财政体制,创新财政学研究方法和财政政策制定过程,将财政政策与人民需求和国家发展紧密结合,才能有效应对公共风险。科学的财税体制是实现国家长治久安的制度保障。必须坚持财政的高质量发展,切实做到“以政领财,以财辅政”,制定有效的公共财政政策来解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,将财政的宏观大局观和微观经济主体的行为需求密切结合。行为财政学则能够将宏观和微观相统一,一方面仍然利用传统财政学理论进行顶层设计,制定并出台公共政策;另一方面从个人行为分析入手,运用实验经济学的研究方法改善并提高公共政策的有效性和精确性,解决传统财政学难以解决的问题。

基于此,本文第一部分总结了传统财政学的两大理论基础,第二部分进一步梳理了传统财政学的实践困惑,第三部分和第四部分则从行为财政学的理论范式和方法论入手,利用具体研究案例和实践案例阐述了如何应用行为财政学解释和分析财政现象,最后提出了行为财政学的应用前景和发展方向。

一、传统财政学的理论基础

传统财政学认为,财政学的基本作用在于解决市场失灵,而信息不对称和外部性则是导致市场失灵的主要原因。市场中信息不对称现象的存在,会引发逆向选择与道德风险;而外部性问题的存在,使部分商品的供求难以依照市场中“成本收益对等”的原则实现。这些问题使政府对市场的介入和干预成为必要,因此也形成了传统财政学的主要理论基础。

(一)信息不对称理论

肯尼斯·阿罗总结了新古典主义经济学一般均衡模型,并在此基础上首次提出了“市场信息”的作用。当市场上只存在生产者和消费者时,只要消费者的偏好和生产者的技术同时具有某些合理的经济特性,比如边际效用递减规律和边际收益递减规律,在消费者和生产者均追求自身效用最大化的前提下,完全竞争性市场上会产生一组价格体系,能够保证社会资源实现最有效的利用。然而,该结论的前提是生产者和消费者均能得到完整的信息,但在现实经济活动中,信息往往是不完整且不对称的。Akerlof据此提出著名的“柠檬市场理论”来解释现实生活中的信息不对称现象。产品质量的不确定性可能会导致信息不对称,进而还可能对市场效率产生负面影响。一般情况下,买方无法观察到每个具体商品真正的质量情况,在大多数的市场环境中,买方对商品质量的基本了解往往仅限于市场的平均价格。在存在信息不对称的情况下,如果没有其他的强制力量来规避此种现象,卖方就会依据效用最大化的原则,被激励着售卖低质量的产品以实现收入的最大化。如果这种情况长期存在,商品的质量和有效的市场规模都会逐渐退化,甚至出现逆向选择(Adverse Selection)和道德风险(Moral Hazard),这种情况下的市场均衡仅是一种低效率的平衡。

信息不对称是某些特定市场活动的一个基本特点。在一些经济体中,尤其是发展中国家或经济转型国家,由市场不完善引起的道德风险和逆向选择问题非常突出,因此这些国家的政府机构通常会发挥更大的作用。解决市场信息不对称问题,宏观调控市场的合理运行也成为政府部门的一大经济职能,政策制定者在决策过程中一方面要充分考虑信息不对称所带来的消极影响,另一方面又要充分利用好信息不对称的优势,从而使政策效果最大化。

(二)外部性理论

市场机制并非总是完美的,无法在任何情况下都达到帕累托最优。其中一类导致市场失灵的现象在财政学中被归纳为外部性理论。解决外部性问题是需要政府干预市场的经典案例。在存在外部性问题的情况下,市场价格无法真正反映社会的成本和收益,并没有达到真正意义上的市场均衡。

解决外部性问题的关键则要依赖财政工具,主流解决思路分为三类。一是将外部性内部化。比如解决环境污染负外部性的“庇古税”就是通过征税的方式将污染内部化为企业生产。二是由政府重新界定外部性产品的产权。如著名的“科斯定理”认为,只要交易成本不为零,就能够利用产权的明确定义来实现资源配置的最佳效率,从而在不放弃市场机制的情况下克服外部性的问题。我国如今对“科斯定理”最直接的应用是在政府主导下构建的碳排放权交易市场,通过界定和买卖碳排放权,使用市场机制来实现减排的目标。三是由政府财政直接提供公共物品。对公共物品的分析认为,由于个人纯粹是利己主义者,在没有政府干预的情况下,私人均衡将导致公共物品供给不足。原则上,政府可以采取行动,使所提供的公共物品水平更接近个人福利最大化的水平,从而改善供给不足的结果。

虽然财政常被用于解决市场外部性问题,但随着国家财政在经济活动中扮演的角色越来越重要,“财政外部性”问题也逐渐显露。依据市场外部性的概念,财政外部性可以定义为未在税收当中反映的公共物品或服务的交易成本或收益。类似地,财政外部性也可以分为正外部性(即收入外部性)和负外部性(即成本外部性)。财政外部性是影响财政资源配置效率的最直接因素。当政府扭曲了其对财政资源的利用能力,就可能使得政府现有的财政分配关系受到扭曲,进一步破坏政府财政收支系统的公平和稳定。


二、传统财政学的实践困惑

传统财政学以“理性经济人”为基础建构了基本的假设前提,将人抽象化为遵守规则的“机器”,主要目的是解决市场失灵的问题。但现实中的人并不总是理性的,可能会存在各种类型的认知偏误和选择偏好,这也导致严格依据财政学理论所制定的财政政策在实际运用中并不总是能发挥出最佳效果,由此也产生了“养老问题”“税收遵从之谜”“财政幻觉”。

(一)个人认知偏差、政策偏误与养老问题

心理学和行为科学作为独立已久的学科,可被广泛运用于许多不同领域学科进行研究,形成独特的前沿交叉学科,对人性进行全方位、多维度的探讨。人类本能有许多非理性心理和行为驱动着我们的决策与选择,产生“心理效应”和“认知偏差”。脑电波实验和眼球运动实验等现代科学技术和实验方法的结合可以在一定程度上帮助我们认识人类心理,政策制定者也要在做决策时,逐渐将其纳入政策框架,才能使得政策发挥最大效用。

个人认知偏差的案例在现实生活中十分常见,可简要归纳为图1中的10种常见情况。曝光效应指人们会更加偏好自己熟悉的事物,这是互联网平台能够通过“大数据杀熟”获取不正当收益的心理学理论基础,也是国家强调对互联网产业加强监管的理论基础;羊群效应指个人通常具有随波逐流的倾向,这也是时尚潮流能够盛行的原因;可得性偏差指人们往往根据自己所获得的部分信息做判断,无法从更为客观的视角进行选择;后视偏差指人们会在事情发生后认为自己在之前已经预先得知结果,日常生活中被称为“马后炮”;基本归因偏差也是人们在信息获得不完全的情况下通常所产生的一种局限性思维定式;幸存者偏差更接近于一种逻辑谬误下所产生的错误认知;后悔也是较为常见的心理偏差,指在个人已知某项错误的决策会带来损失时,仍然进行选择,就会产生后悔的情绪,但当其作为一项选择的沉没成本时,后悔的情绪就是没有必要的;双曲贴现指相较于日后获得更多报酬,现实中的个人有时仍然倾向于选择眼下的利益;乐观偏差则类似于过度自信的心理状态;投影偏差则是一种错误预知未来效用的倾向。

这些个人认知偏差的存在正是造成选择性偏差的原因所在。选择性偏差是指人们在估计某些事件发生的概率时,常常根据自己对特定事件的代表性观点或某种心理来评估。通过将事件划分为单独几个典型的类别,忽视某些其他潜在可能的客观条件,结果就是人们倾向于在实际上是随机模式的数据中“看到”有序排列,从而导致系统性的预测偏差。个人认知偏差和选择偏误的存在也导致许多传统的财税政策无法有效发挥预期作用。2014年我国颁布了新修订的《预算法》,规范了禁止地方政府隐性举债的“明规则”,但这一规则并未在各地都被重视并遵守。地方官员的心理状态和认知选择对地方债务扩张具有重要的影响,正是这种心理因素造成了决策过程中各环节的脱钩。因此,在具体的政策实施环节,不能仅仅强调制度的作用和决策过程,更要深入理解决策者背后的心理状态,对官员的决策活动展开“行为透视”。

养老问题也是个人认知偏差的一大典型社会问题。新古典经济学理论通常认为个人会追求一生效用最大化,因此在年轻的时候储蓄似乎是理所应当的。但事实上,近视偏好会导致年轻时过度消费,远视偏好则会影响当下的消费能力,因此政府才会利用财政决策平衡个人一生的收支行为。传统财政学提出依靠财政政策来缓解这种个人非理性所带来的问题,在此基础上,行为财政学又进一步提出透明化财政政策制定过程,减少“家长制”制度作风等过程和步骤。而如果这种近视偏好的产生与心理学中的隔离效应有关,就可以依靠构建个人心理账户来减轻这类问题。

(二)社会偏好

理性经济人假设不完全符合现实的局限性和狭隘性早已受过诸多质疑,然而以往对经济人假设的批判往往停留在思辨层面上,并未提出更完备的理论架构和具备可行性的改进方案。社会偏好(Social Preference)理论对传统经济人假设提出反驳,认为将个体表达的偏好加总形成的群体偏好无法代表整个社会的偏好。社会偏好理论依托实验经济学的实证证据,建立起相对完善和成熟的经济学模型,从而更具备学理上的建设性。

行为经济学中的社会偏好表达了与个人“自利偏好”相对立的立场,即个人不仅关心自己的物质利益,也会关心他人的利益,社会偏好也是个人效用函数的重要组成部分。常见的社会偏好可分为三种,包括利他偏好、差异厌恶偏好以及互惠偏好,分别对应着人们的善良、公平和互助行为。主流财政理论认为,公共物品虽然是社会的共同需要,但社会成员更倾向于以“搭便车”的方式享有公共物品或服务,产生类似于“囚徒困境”的个体理性而集体非理性的社会困境,因此需要依托政府的介入和干预来提供公共物品。但这一逻辑并不总是成立。公共经济学中关于社会偏好的一个经典案例是慈善活动。《2019年度中国慈善捐助报告》显示,2019年我国接受的捐赠总额达到1701.44亿元,物资捐赠和现金捐赠都有所增加,捐赠款项在扶贫、医疗、教育和救灾等方面发挥了重要的作用,社会慈善事业发展再上一个台阶。

(三)税收遵从之谜

Allingham和Sandmo通过经典的逃税模型(又称“A-S模型”)对偷逃税问题进行分析,认为税务机关的稽查率和罚款率对纳税人的逃税行为有重要影响。然而,有越来越多的实证研究却发现,现实中的逃税水平比“A-S模型”预测的要低,即假使税务机关的稽查率和逃税处罚力度较低,大多数纳税人依然会选择依法纳税。反而当稽查率和罚款率过高时,纳税人会有强征暴敛的感觉,导致产生逆反心理,加剧税收不遵从行为。这些现象统称为税收遵从之谜。

越来越多的学者开始研究非经济因素对税收遵从的影响。有学者指出,除税制公平、稽查率等客观因素外,个人价值取向和风险偏好都会影响税收遵从行为。Kirchler等提出,尽管在经济学的分析上,逃税(Tax Evasion)和避税(Tax Avoidance)的出发点和最终结果相同,但这两个不同概念在法律上和社会公众的道德认知中都有不同,这种对税收概念不同的道德认知也是影响社会税收遵从行为的重要因素。Chung和Trivedi则认为,相对于稽查和罚款等威慑性措施,对纳税人进行友好劝说更有助于提高纳税人税收遵从度;换句话说,在税收遵从问题上,“柔性执法”效果更好。另外,纳税人情绪也逐渐引起了税收遵从研究者们的注意。Murphy进行的长期调查和数据分析发现,一些纳税人为了减轻税收负担会少交税,但事实上他们并不清楚自己的行为是属于合法的税收筹划还是利用税法漏洞进行的违法逃税。如果税务机关采取强迫或威慑手段希望提高纳税人的税收遵从度,可能导致纳税人对税务机关权力的正当性产生怀疑,从而适得其反。

影响个人税收遵从的除了经济因素外,还有人类自然属性、税收道德认知、税法的公平性、税务机关的态度、心理情绪等诸多非经济因素。将个人行为特征和心理因素运用到税务部门日常税收征管工作中,将会对减轻税务部门税收工作负担、提高工作效率和提升纳税人税收遵从度发挥重要的作用。因此,行为财政学主张使用“助推”的方法激励纳税人,比如利用研发费用加计扣除而非直接的政策性补贴,能更有效地鼓励企业研发创新。利用行为财政学的研究方法应对财政问题,对于在新发展阶段降低财政政策成本、改善财政政策效果,都具有非常重要的现实针对性,也是我国现代财税体制实现高质量发展的应有之义。

(四)财政幻觉

财政幻觉是指财税政策会利用个人认知偏差,使得纳税人产生纳税负担较小,或是享受的公共利益较大的幻觉。近年来,一直有学者和人大代表在我国竭力推动零售商品价格在面向终端消费者时分别列示价格与税款。这种做法在国外如美国和日本已经十分平常,但是我国长久以来一直延续的是价税合一的传统。从财政幻觉的角度来看,这种将税收隐含在价格中的做法大大提升了财政幻觉,使得纳税人低估了自己获得的公共物品的代价。引起财政幻觉的原因主要有三种:一是税收和支出分离的特性,比如纳税者会抱怨税负过重却难以意识到自己正享受着国家所提供的公共服务;二是间接的支付结构和复杂的税制,增值税纳税者通过这一途径将税负“无形中”转嫁到消费者身上;三是税收征收方式,比如年度征收或月度征收,会带来不同的税收感知。

近年来,我国一直强调要提高所得税在全部税收收入中的比重,这是因为自“营改增”以来,以增值税为主的间接税仍然占据了我国全部税收收入的“半壁江山”。在以间接税为主的税制结构下,人们通过所得税缴纳的税款更少,而更多地通过销售税缴纳。个人所得税“税感”强烈,导致我国个人所得税改革始终在向着边缘化的方向发展。我国个税规模和比重的“侏儒化”极大限制了个税调节收入差距等政策目标的实现,更无法实现收入筹集功能。如果增值税同样转向销售税,加之推进房地产税改革,会导致我国税制整体“税感”增强,如果都步个人所得税的“困境”,那么未来我国税制的财政收入筹集基本功能将岌岌可危。

三、行为财政学的理论范式与方法论

传统财政学弥补了对市场失灵问题的解释,然而,现实生活中也存在很多传统财政学无法解释的经济现象。心理学和行为科学的引入能够在很大程度上解决传统财政学难以解决的问题,由此为基础,运用行为财政学的研究方法和分析范式进行政策评估和政策分析,将会帮助我们进一步模拟个人行为选择,最大化政策效果。

(一)行为财政学的基本理论范式

不同于传统财政学学科,行为财政学尤其重视心理因素和行为因素对政策制定的影响,以此为基础,McCaffery和Slemrod归纳了行为财政学的三大研究范式,即形式要素、时间要素和遵从要素(图2)。形式要素所涉及的问题主要与个人选择性偏差相关,这种认知偏差的存在使得传统的理性假设受到经济学家的质疑。政府官员对某项政策的表现形式不同会使财政政策的结果存在差异,也会增加公共部门的风险。克服形式要素消极影响的基本方式有三种:一是引导公民更好地认识财政政策,通过普及教育提高民众素养,但这需要较高的时间成本和财政资金;二是通过政府官员的委托代理模式来构建公共财政领域的套利机制,减少非理性认知偏差的影响,但公共部门的套利行为可能面临更大的风险,也进一步增加了公共财政的风险;三是使行政过程透明化、规范化,减少行政偏差。相对而言,使用这种方式能够减少财政风险,并以较低的成本修正个人行为偏差,但困难点就在于透明化技术的普遍推广。

undefined

时间要素与个人跨期选择的偏好相关,是由于时间不一致性和个人自我控制差异所致。时间不一致性的普遍存在引发了财政对社会保障和医疗保险问题的关注,这类政策在抵消非理性消费者的当期近视偏好负面影响的同时,也会给财政带来一些不利影响,比如因老年人口的增加而过度消耗财政资源,导致政府增加负债性收入,会对未来造成财政风险。行为财政学对此提出的解决方法是进一步透明化财政政策制定过程,减少“家长制”和“命令制”的制度作风。如果时间不一致性与隔离效应有关,就可以依靠构建个人心理账户来减轻这类问题。

行为财政学的第三个研究焦点是关于纳税问题,即遵从要素。Frey认为,有时候政府对逃税行为约束力度的增加反而会对个人内在动机产生一种挤出效应,更具有惩罚性的执法措施会让人们觉得自己必须纳税,而非根据自身意愿选择是否纳税。公平性也会影响个人纳税意愿,如果说公平的税制有利于减少逃税行为,在一个制度更加公平的国家,逃税的成本往往更大。此外,如果政府提供了不合乎民意的公共物品,居民个人也会发现这种不公平和不合理,从而选择逃税。然而,税收遵从之谜通常与很多因素密切相关,不仅仅包含制度因素和个人心理因素。举例说明,军事性支出在战争时期通常被认为是合理的,但在和平时期则较难被民众认可;再比如,福利性支出有时候是一种提高社会整体福利的财政支出,因此会得到认可,但有时候又会被视为国家经济衰退的来源。

(二)行为财政学的基本研究方法——实验经济学

行为财政学的基本研究方法是实验经济学。现实的社会经济系统可抽象成三大要素,即环境要素、制度要素和行为要素(或心理要素)。传统经济学研究方法往往忽视行为要素,即人的社会属性,而只重视环境和制度规则的重要性;实验经济学的方法则更强调行为要素,回归经济规则对个体行为的影响本身。实验经济学特指经济学家通过创造出与实际经济运行状态相同或相似的实验环境,随机或根据实际经济社会规则挑选被试对象,通过改变研究命题所关注的“实验参数”获得数据结果,并整理和分析得到实验数据,用于检验经济理论或个人预期行为是否成立,或发现新的经济理论并为行为决策提供理论基础。

在运用实验经济学研究经济问题或观察主体行为决策时,最关键步骤有三。一是实验前准备,这一步是实验成功的关键。首先要根据经济学命题明确自变量和因变量,并据此设置实验组和对照组。一般情况,实验组和对照组首先要满足“随机选择”的基本要求,最好是尽可能相似的“双胞胎”,通过这种设置尽可能排除外在因素的干扰,在实验前也要完成“前测设计”,即测量两组被试者的基本经济特征;其次,要尽可能做到“仿真”,即创造与实际经济状况相同或相似的经济环境和社会规则。二是实验过程中要随时观测并记录被试者的行为反应以及状态的改变,这一过程中同样要尽量避免行为诱导等外在因素干扰。三是实验后,通过“后测设计”重新对被试者的特征进行测量,并整理、加工和分析实验数据。

在行为财政学的研究中,通过实验的方法,可以在一定程度上梳理和分析导致个人行为偏误的原因和纠正方法,并优化政府的管理手段。当前常将实验经济学运用到公共物品提供和公共政策制定、税收征管和纳税遵从,以及个人对税收行为反应的财政学研究中。基本的实验方法可分为实验室实验和实地实验,相较而言,实地实验更加贴近理论现实,因此也成为当前多数政策出台前的检验方法。例如,为确保政策制定无误,我国在正式出台各类财政政策前,会设立“试点”或“试验区”,这属于典型的实地实验,也是一种广义上的实验经济学方法应用。在实际经济社会系统中运用实验经济学的方法,一是要在整个实验阶段排除研究命题之外的其他干扰,确保实验结果的准确;二是要注意实验结果的有效性,即注意结论是否有偏,是否适用于解释现实经济现象。

四、行为财政学理论与方法论的典型实践与运用

(一)研究内容

1.公共政策的制定

行为财政学在公共政策制定领域的应用范围非常广泛,教育、医疗和社会保障政策的制定都是其较为重要的应用领域,均可通过实验经济学的方法来实现政策的优化。因此,行为财政学在政策制定领域的运用不仅成为学术研究的焦点,也成为当前各国最为广泛的实践。

总结当前基于行为财政学的学术研究,较多学者均利用实验的方法,关注行为财政学在教育、医疗和社保政策制定领域的具体应用效果。第一,义务教育领域的政策制定。Fryer等关于发展中国家教育激励的两项调研发现,教师缺勤率高是阻碍教育质量提升的关键因素。印度的一项教师激励计划并非按照固定工资支付报酬,而是将教师薪酬与工作天数挂钩。研究发现,与固定工资相比,绩效制的工资支付方式使得教师缺勤率下降了21%。肯尼亚政府针对教师缺勤问题同样出台了一项激励计划,同样发现相对于其他课程,在教师受到薪酬激励的相关课程上,学生的表现有所提高。这些研究表明,当激励机制与直接影响预期结果的行为联系在一起时,效果会更好。第二,医疗和社保领域的政策制定。社会保障制度和医疗保险制度是运用行为财政学“时间要素”解决个人近视偏好的典型案例。Carroll等通过实验经济学的方法,研究了美国401(K)储蓄计划登记制度与个人行为的关系,发现只有在调动员工积极性,让员工主动做出“积极参与”的决策时,平均储蓄率和累积储蓄才会增加。在强制储蓄的情况下,个人只会以最低储蓄率参与养老储蓄计划。

从国家层面的具体实践来看,应用行为财政学最为著名的一项实践是2010年英国成立的“行为洞察力团队”(Behavioral Insights Team)。该团队通过“EAST”决策机制有效地将行为财政学运用到政策制定领域,即简明扼要地呈现决策信息(Easy),通过个性化和具有吸引力的方式增加民众对决策的关注度(Attractive),利用多种社会途径扩散决策信息(Social),及时采取行动落实政策并及时进行反馈(Timely)。该团队自称将“行为经济学和心理学理论观点应用于公共政策和服务”。团队成立以来取得了一系列成果,通过事先的政策设计和测试,运用行为财政学在经济增长、劳动力市场、文化教育、卫生事业等领域制定财政政策,推动政府实现了税收、失业和节能等领域的政策目标,也总结了特有的实践经验。

2.税收遵从问题

在政策执行层面,行为财政学最为典型的运用是个人行为与税收遵从间的关系。除了“A-S逃税模型”所重视的稽查率和惩罚力度等因素外,个人税收道德、政府征税方式和政府对个人的税收信任都会影响到税收遵从度。Fisman等通过问卷调查的方式研究了美国公民财富水平和纳税征收的意愿,发现财富水平越高的公民越同意征收财富税,该结果体现了个人互惠和利他的行为特征。从行为财政学“形式要素”的角度分析,政府税收征管方式的不同也会影响到个人税收遵从,有时候仅需要向纳税人发送一些包含道德义务提醒、审查规范提醒的信息,就能够以成本较低的征管方式换取到更大的税收遵从度。此外,政府对个人的税收信任也会影响到税收遵从,过多的信息提醒在一定程度上代表了政府对个人的不信任,反而会降低个人的遵从意愿。

3.纳税者对税收的行为反应

除了纳税者的税收遵从外,政策执行层面的另一项研究是纳税者对税收的行为反应,即纳税者对不同类型税收政策的实际“税感”。学术研究更关注税收行为反应对劳动力的影响。McCaffery和Baron的研究已表明,个人往往无法准确认识到其所承担的税收负担,通过弱化税负感知可以一定程度上保证税收收入。Sausgruber和Tyran研究了不同主体对不同类型税收(直接税和间接税)的反应,从理论上来看,个人税收反应应该是相同的,但实际上却表现出差异化反应。如前所述,纳税主体往往产生财政幻觉,纳税者对所得税等直接税“税感”强烈,而对消费税或其他间接税“税感”更弱。此外,当税负分配给许多较小的纳税主体时,纳税者往往会低估总税负。

从国家层面的具体实践来看,我国在个人所得税政策的设计和改革中已逐步关注到个人对所得税总体税负的行为反应,一方面通过全年综合征收的方式弱化个人对总体税负的感知,另一方面在清缴阶段通过专项扣除和税收返还的方式给予纳税者激励和“减负”的感觉。此外,自新冠肺炎疫情暴发以来,我国集中出台了多项针对小微企业的减税降费措施,税收优惠政策更关注小微企业等较小纳税主体对税收政策的行为反应。2022年的政府工作报告则表明,通过“抓大放小”,对小微企业实施一次性全部退还的留抵退税政策,更有利于激发小微企业等微观经济主体的活力。

(二)适用条件与局限性

行为财政学在实践中的适用条件和局限性均与其基本研究方法,即实验经济学的有效性和可操作性相关。

1.实验经济学方法的有效性

确定经济学实验是否有意义的关键在于是否有效,即是否能同时实现外部有效性和内部有效性。按照Guala的定义,内部有效性是指特定实验中的因果关系解释,而外部有效性则强调特定实验的解释是否能够一般化,用于解释其他类似的环境。多数经济学家均认为经济学实验的内部有效性通常容易实现,关键在于是否能够实现外部有效性。Levitt和List指出,实验室实验在解释现实问题上还是比较欠缺。但Guala则表明,要将实验的定位和作用界定清晰,若将其作为沟通理论和现实的桥梁时,更应该重视其内部有效性。即使因为实验设计等方面的原因导致实验室实验在外部有效性方面更弱,也不妨碍用实验的方法解决经济学问题。

为弥补实验室实验外部有效性不足的问题,实地实验的方法应运而生。Al-Ubaydli 和List认为实验室实验在发现数据的定性信息方面更有效,而实地实验则在发现数据的定量信息方面更有效。换句话说,实地实验的外部有效性方面优于实验室实验。我国目前在财政领域更多使用实地实验的方法,如政策“试点”或“试验区”的设立。然而,即使提前设立了“试点”和“试验区”,由于各地实际情况差异较大,实地实验的外部有效性仍然受到了挑战。我国2022年的政府工作报告中特别强调了“各地也要结合实际,依法出台税费减免等有力措施,使减税降费力度只增不减,以稳定市场预期”,这正是关注到区域间发展阶段的差异,下放给地方政府更多的自主权,目的是不断提高政府的运行效率,使广大市场主体真正受益。“试点先行,因地制宜”也成为行为财政学运用实地实验出台政策的基本逻辑思路。

2.实验经济学方法的可操作性

实验经济学的另一个问题是实验设计问题。第一,实验设定上存在成本效益是否对等的问题。如若实验设计不合理,不仅会直接导致实验的失败,更会造成巨大的财力损失和人力损失。第二,实验设计要求很强的可控性,通常会去除掉现实社会复杂因素的干扰,仿真创造一个最简洁和真实的经济系统。这反而导致经济学家对实验室实验的质疑。第三,很难设计出与真实经济社会规则完全相似的实验环境,因此实验结果也可能与真实经济状况并不符合。第四,样本选择上,一方面选择样本的可代表性往往受到质疑,另一方面也很难选择出相似的实验组和对照组,这也直接导致了实验的有效性被质疑。

由于实验室实验往往面临上述较大的设计困难,我国现在更多运用实地实验的方法。相较而言,实地实验能够在一定程度上克服实验室实验的上述局限性。基于真实经济系统选择试点样本,能够在一定程度上避免对实验室实验过高可控性的要求,也不需要过度关注“创造与真实经济系统相一致的实验环境”这点要求。但在成本收益问题以及样本选择问题上,实地实验同样面临着较大的困难和风险。因此必须更为谨慎地使用和对待实地实验,在确定样本前做好充足的准备工作,比如借鉴他国经验选择被试城市,或做好调查研究以确定被试对象。在整个实验阶段则要随时发现和整理可能的问题,观察纳税人等行为主体的真实反应。

五、行为财政学研究与应用前景

行为财政学的基本研究范式和分析方法在很大程度上补充和发展了传统财政学理论,不仅受到越来越多学者的广泛关注,更是被很多国家应用于财政收支和政策制定领域,有效提高了政府官员财政决策的科学性和有效性。继2010年英国“行为洞察力团队”成立以来,美国、澳大利亚、加拿大、丹麦和法国等一些国家也逐步将行为科学运用到政策制定层面;世界银行、欧盟和经合组织也相继将行为科学和心理学的分析方法纳入决策过程。

相较而言,我国对行为财政学的理论研究和应用研究均处于起步阶段,而实验经济学方法的局限性也使得其在我国财政实践中的应用面临较大的困难。但有越来越多的中国学者开始关注行为财政学的理论研究和实证研究,研究方向更多聚焦在将实验经济学应用到税收征管和政策制定方面,通过对照试验比较个人的行为决策对税收征管的影响。事实上,鉴于行为财政学的科学性及其对现实问题强大的解释力和引领发展能力,我国政府在决策过程中已“不自觉”地将行为财政学运用到政策制定的各个环节,比如各类率先实施政策的“改革试点”正是在以“实验”的方式对政策进行调试。未来对行为财政学更深入的研究和对“助推”方法的深度应用,一定能够推动我国财政学科的建设和发展,进而通过优化各项财政政策和收支决策,保障财政高质量发展,推动整体经济高质量发展和国家治理现代化。

【引用格式】马海涛、白彦锋、岳童:《传统财政学的实践困境与行为财政学的应用》,《新文科教育研究》2022年第2期,第102-116页。

原文链接:https://mp.weixin.qq.com/s/E5VWpQILoIsGdRbAfzyE_Q?scene=25#wechat_redirect